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基层审计如何做好自然资源资产审计与经济责任审计的衔接

发布日期:2017-11-28 15:40 访问次数: 信息来源:荣成市审计局 字号:[ ]

    中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,要求自2018年开始,建立经常性的审计制度,这就标志着在近两年的试点工作将正式拉开帷幕。作为基层审计,对这一项审计工作还未涉及,对审什么,怎么审,要解决怎样的问题还仅是模糊的认识,有的以为领导干部经济责任审计的内容中可以包括对自然资源资产的审计,自然资源资产只是作为经济责任审计的一部分内容。还有的认为这两种审计有其重复性,可以合二为一。笔者以为,将自然资源资产离任审计作为一项独立的审计,是对生态环境保护纳入政府考核体系的具体操作,是对考核领导干部政绩不唯单纯GDP更加切合实际的一种制度进步。基层审计机关可从以下几方面做好二者的衔接工作,为常规性审计打好基础:

    一、要从三个争取上做足文章

    一是争取党委政府支持。自然资源资产离任审计作为一项新的庞大的审计项目,仅靠审计部门是很难完成的,离不开当地党委政府领导的高度重视和大力支持。在制度上,可以仿照经济责任联席会议的形式,设立自然资源资产离任审计联席会议制度,在事前形成一个“从上而下”的格局,为推动自然资源资产离任审计工作的开展提供环境保障。在机构上,为适应新形势的需要,可适当增加审计机构编制人数,在审计机关内增设自然资源资产审计科室,招收具有资源、环境评估、工程测量等相关专业人员,优化审计人才结构,以弥补审计人员在生态环境审计方面的短板,或设立外聘专家制度,通过整合审计资源,在事中邀请环保、水利、农业、渔业、矿产等有关部门的优秀专业人士参加环评测试、评估、分析等活动,促进此项工作能顺利进行。或者以召开专题研讨会的方式,由专家指导、帮助自然资源资产离任审计组评议审计方案是否可行,数据是否可靠以及审计报告是否科学合理,使审计结果更加趋于客观合理和权威有效。在督查上,将自然资源资产离任审计的整改情况列入市政府的督查事项,在事后督导检查审计查出问题的落实整改责任情况,保证有错必改,有责必究,促进领导干部树立正确的政绩观,切实落实好可持续发展的理念。

    二是争取部门单位配合。自然资源资产离任审计是一项复杂的审计项目,要树立多部门合作的审计理念。一是整合相关数据,构建信息共享网络平台。自然资源资产信息包括资源地理分布、现有存量、动态消耗量、动态恢复情况、资源监测、开发利用现状、过度开发的威胁及存在潜在隐患或者是资源优势等。自然资源资产由发改委、林业局、国土局、海洋渔业局、水利局和农业局等多个政府职能部门管理,各主管部门对各自分管的业务都进行过大量的研究、监测和监督,具有比较详实的数据采集、检查结果和管理维护等数据资料。这些分散的数据信息如能整合在一起,形成规范化的共享数据库,将会极大满足审计数据分析的需要,避免审计部门因无法准确评估资源所带来的潜在风险,确保审计结论的合理性。二是整合专业技术,建立专家数据库。自然资源资产离任审计点多面广,专业性强,基层现有的审计人员除具备一定的财会、审计、财经法律、计算机等专业知识以外,对环境经济学、环境工程学、环境测试评估、生态学、植物学等专业素养存在很大的缺憾,不同程度地制约了对自然资源资产离任审计的深入开展。各主管部门在各自领域中拥有许多优秀专家,可以通过建立专家数据库的形式,在环境科学、自然资源法律、自然资源监测、生物植物评估分析等专业性强的方面发挥特长,对审计部门开展的自然资源资产离任审计进行全方位、多角度地专业指导,帮助纠正审计发现问题中定性、定量方面存在的不准确性和不合理性,从而做出客观公正的评价。

    三是争取出台相关文件规定。中央全面深化改革领导小组第十四次会议已经通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》,山东省审计厅近日也出台了《2016年全省领导干部自然资源资产离任审计试点工作方案》,提出要按照“先易后难,先急后缓”的原则选好选准试点项目。作为基层审计机关应当抓住机遇,积极主动地争取地方政府出台相应的《基层领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》,保证审计工作的开展有规可依,违规必查。由于自然资源种类繁多,包括海洋、土地、水、森林、矿产、大气等资源,各地所含资源种类大有不同,而且资源又可分为可再生、可更新资源以及不可再生资源等,不同的资源还具有有用性、时效性、变化性、空间分布不均匀性和区域性等特点,再加上自然资源资产离任审计又处于刚起步阶段,相关的量变、质变评价指标、价值评估核算指标、生态政绩的正负效果评价以及领导干部在任职期间是否存在着主观故意造成资源数量减少、质量下降、环境恶化,还是经济发展产生的客观事实、突出问题等责任界定都还没有思路,所以可以借鉴领导干部经济责任审计的责任界定和评价标准以及与资源环境相关的法律法规,制定并出台《基层领导干部自然资源资产离任审计评价标准》以及《基层领导干部自然资源资产责任追究制度》,为审计部门在审计的定性、定量,责任划分、追究等方面提供技术支撑和政策支持。

    二、要从两个结合上积极探索

    一是与经济责任审计相结合。区别不同的责任履行情况,探索对领导干部的资源责任界定。一般的经济责任审计是以最终的经济结果来反映领导干部的责任履行状况的,对其责任的评价主要是以行政职能的管理行为与完成各项经济指标相结合来划分出领导干部的主要领导责任和直接责任的。在自然资源资产离任审计的试点初期,基层审计机关可结合常规的经济责任审计项目,适度增加对自然资源资产的审计内容,把资源消耗、环境损害、生态效益等指标逐渐纳入经济责任审计内容并具体化,提高其在经济责任审计中的比重,从而实现经济责任审计和自然资源资产离任审计同步进行,并在此基础之上出具两份审计报告。自然资源资产离任审计报告可以根据离任者辖区的实际资源情况,确定有重点地对本地的自然资源合理开发利用和污染防治责任履职的情况进行审计,通过岗位目标责任承诺、自然资源数量和质量变化情况、各项环境保护政策的落实执行情况、开发利用保护、资金运用的到位情况及项目建设对周围环境影响情况等,检查有无造成资源滥用和浪费、生态破坏、环境污染、群众利益受损等严重问题,有所侧重地界定和评价领导干部履行自然资源资产的管理责任和环保责任,还要以经济效益和经济责任为基础来界定其社会责任和社会效益,以此促进领导干部保护环境政绩观的不断提升,加强对环境保护预警机制建立和提高重大环境污染事故的处理能力,使本地的生态环境有利于推动经济的可持续发展。

    二是与政府投资审计相结合。运用先进的测量技术方法,探索领导干部资源环境绩效评价。基层审计在进行政府投资建设项目审计时,一般会从立项、预算、招投标、合同签订、项目实施跟踪、签证、结算等全过程和工程财务上实行审计监督,随着政府投资绩效审计的深入,先进的地理信息系统(GIS)、GPS测量仪、红外线测距仪、钢筋探测仪等测量工具仪器的应用,为绩效测量发挥着积极的作用。一是要逐步完善自然资源资产数据库。充分应用测量仪器的优势对本地辖区内的土地、森林、矿产等各类资源的基本分布、原始面貌、现有现状等进行初步摸底测量,通过录像、拍摄以及图文并茂的记录跟踪日志等形式形成影像资料库,再运用GIS、GPS等先进仪器,对相关资源原始地貌的变化测量、取证,达到有关资料的共享共用,为全面开展资源摸底排查和梳理分析整合,提高审计效率。 二是要有重点地对民生工程资源环境进行绩效评价。如在关注土地开发利用、拆迁补偿、重复征用土地等民生工程方面,可运用坐标转换和图层叠加导入技术,对工程范围予以界定,也可运用谷歌地球查看历史地貌功能,结合导入的工程界线坐标点,查询不同时间点的地貌,核实是否有重复建设、超范围建设,是否有重复征用土地导致超范围补偿资金,是否有改变土地用途,将原来农田变成其他用途,以及提供的测量数据是否虚假等,避免财政拆迁补偿资金的损失浪费。通过将先进的地理信息系统(GIS)运用于其他诸如土地开发利用、矿产开采、森林植被的保护、水资源等与资源资产相关的各方面,不仅可以提高审计的现场工作效率,揭露并纠正政府工程建设过程中的弄虚作假、高估冒算等违规行为,节省财政建设资金,提升投资审计工作成果,而且对长远的资源开发利用和保护,促进经济的可持续发展、维护生态平衡、绿色环境保护起到推动作用。

    三是要从一个尝试上大胆创新。按照山东省审计厅提出的“各地将遵循因地制宜、聚焦重点”的原则,选择审计试点内容。作为基层审计机关可本着先易后难的原则,可以围绕土地自然资源,以关注耕地和基本家田的保护情况为重点开展审计尝试。在审计主体上可以采取多部门联合审计的方式,即国土、组织、审计、监察、农业、统计等部门联合开展耕地保护审计。也可以由审计机关主审,由各主管部门提供相关资料,如国土部门可以提供耕地保有量、基本农田保护面积等情况,农业部门可提供耕地和基本农田质量评价情况,统计部门提供已核实的耕地数据,组织部门可提供对离任者开展的民主测评情况,监察部门提供了解和掌握的离任领导的履职情况等。审计机关可借助这些情况,再加上对涉土资金的审核,如审计土地出让金收缴、新增建设用地有偿使用费的收取和使用管理情况,通过对耕地、农田保护的各项数量变化、质量达标、节约集约用地情况以及满意度评价指标的分析与判断,对耕地保护、土地开发整理和土地利用等事项进行实地核查,调查了解领导干部是否在接任时签订了耕地保护责任书,任期内是否全面落实对耕地管理和农田保护的责任,将耕地保护目标列入每年的绩效考核之中。任期内是否有通过土地整理来补充耕地,提高耕地质量和耕地实际使用效益,在辖区内是否通过正确引导企业合理布局规划企业的产业结构,有效节约了土地。审计中可揭露出在耕地、农田保护方面是否存在耕地减少、非农建设占用耕地、新农村建设占用耕地等问题,是否存在环境污染土地、是否存在改变农业用地用途,将农田出租用于种植蔬菜、或者搞田园餐饮、钓鱼、休闲等问题,从中揭示出对耕地、农田保护不力、损失浪费、环境污染等问题,拟写出审计报告,再交由各主管部门进行专家指导、分析评价,最终确定出领导干部耕地和农田保护责任审计报告。通过尝试开展领导干部对耕地、农田保护离任审计,以此加强对土地保用效率的认识,避免公共资源被滥用,形成耕地保护的长效机制,确保耕地保护的目标责任有效落实。 (赵丽)

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