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浅谈基层经济责任审计之绩效应用

发布日期:2017-11-20 14:34 访问次数: 信息来源:荣成市审计局 字号:[ ]

    绩效审计是经济社会发展的趋势,随着我国公共财政制度的建立完善,人们对公共资金使用的效果、效益性越来越关注,对审计机关开展绩效审计也有更高的期望。尽管县级审计机关在审计过程中对每个项目都进行绩效审计还不现实,但是在经济责任审计中增添绩效审计内容,也是顺应时代发展的要求。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十五条规定中提及到对本地区财政收支的真实、合法、效益情况进行审计。《国家审计准则》第六条也规定出所谓的效益性,是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。笔者以为,将绩效审计内容应用到经济责任审计中,不是简单地在审计评价中添加点绩效审计的评价,而是要在实际操作中,从关注绩效问题的高度,围绕审计目标、内容和重点有针对性地开展绩效审计,将绩效审计理念贯穿到整个审计过程。具体谈几点看法:

    一、审计理念上要有突破。要改变以往审计观念,变从账簿中查找财政资金违规问题转变为沿着资金的走向了解政策的落实效果,关注宏观政策在实际执行中的经济效益、社会效益和环境效益,提出可行的建设性意见。一是落实审计署的规划要求。《审计署2008至2012年审计工作发展规划的通知》中提出,“到2012年,每年所有的审计项目都要开展绩效审计”。就目前情况看,各地对绩效审计尚处于探索阶段,作为基层审计机关对绩效审计的开展还处于起步阶段,要做到每个项目都开展绩效审计,是不现实的,但这至少表明基层审计不再只是关注被审计单位的财务收支及相关的经济活动审计,还要对被审计单位经济活动和责任履行以及工作绩效等方面做出有效的全面评价。二是实现政府委托审计的目的。经济责任审计是干部管理部门委托审计部门对党政或国有企业领导干部任职期间或离任时的经济责任履行情况进行的监督、鉴证和评价的一种审计活动,其特点是受托性。经济责任审计是通过对“事”的审计达到对“人”的控制,侧重于对领导干部经济责任履行情况的监督和评价,所以审计部门应在审计绩效评价方面多下功夫,增加绩效审计的内容,以充分的绩效事实证据,对其任期内的内控制度、重大经济活动、重要经济决策以及经济运行的绩效等情况分析,客观公正地反映出领导干部在内控方面的管理水平和任期内的工作政绩,达到干部管理部门对领导干部政绩考察的要求,为选拔任用干部提供参考依据。三是贯彻落实问责制度。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对领导干部的行政过错行为有了明确的严厉的问责规定,现在有部分省也出台了《领导干部经济责任审计问责的规定》。审计机关已不再局限于查处揭露违法违纪和重大经济犯罪案件线索,还要实施对重大经济事项决策效果评估、对管理监督基建投资项目、财政财务支出情况的绩效审计、涉及民生政策资金的跟踪落实审计和信息系统审计等,关注行政职能的履行和惠民政策的落实,更多地揭示和查处制度上存在的体制机制缺陷和重大管理漏洞的问题,有效促进领导干部在任期内能作为、有作为、敢作为,完善部门班子的议事规则和工作制度,科学规范权力的运行机制,以达到实现审计问责效果最大化的目的。

    二、审计内容上要下功夫。一般地党政领导干部的经济责任审计内容包括:本部门(系统)、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况;重要投资项目的建设和管理情况;重要经济事项管理制度的建立和执行情况;对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。作为基层审计机关要在以往经济责任审计的基础上不断探索在经济责任审计中引入绩效审计的内容,从中找出适合本地的经济责任审计模式,促进领导干部在任期间对其管理的公共资金、资源、资产的保值增值及效益性负责,杜绝“数字出官、官出数字”的扭曲的政绩观。一是各项经济指标和任务完成情况。比如对镇级政府的一般预算收入,对部门单位的各项收费收入,招商引资以及当年政府对各部门下达的工作要点责任分解等指标的完成落实情况。可根据年初制定的各项经济目标任务与实际完成情况进行对比,运用比较分析法,从横向对比看其完成任务的所在位次是否有变化,纵向对比看每年收入水平的变化趋势,从中发现规律,分析指标完成差异的原因,达到的预期效益和效果,对领导干部的目标任务完成情况进行评价。二是内部控制制度和重大经济事项集体决策程序执行情况。一般的部门单位都制定了相关规章制度,内控制度制定后关键在于执行和实施。在审计过程中,除了检查是否具有可行性和可操作性,还要抽查各项制度的执行效果和记录,对发现制度的缺陷、执行不到位现象是否对制度及时进行修订和完善,对关键岗位的制度监督力是否有效,实地观察不相容职务的职责分离情况,部门单位执行制度的环境氛围如何,干部职工是否都有遵守制度的良好习惯和意识,以此来评价这个单位的办事效率,工作状态,以及领导干部的管理水平。在重大经济事项集体决策问题上,是否制订了《领导班子议事决策制度》,在对本部门单位的人事安排、大额资金支付、公共设施基础建设、专项资金的使用等方面是否履行议事决策程序,有无搞“一言堂”拍脑袋做决定的高度集权行为,对决策的集体讨论是否有会议记录,记录得是否全面,审计人员应学会审阅党政部门的会议记录,通过会议记录,分析出领导干部的决策能力,所做出决策是否有越出权限的范围,有无武断决策事项,并根据会议记录的责任分工确定出领导干部在具体事项中应承担的相应责任。三是专项资金拨付使用情况。一般的专项资金主要包括扶贫、农林水、教科文卫、交通能源和开发等资金,有涉及个人的补贴、专项奖励的,也有涉及公共部分如专项购置、专项修缮等。财政专项资金有三个特点:一是资金来源于财政或上级部门,二是用于特定事项,三是需要专款专用,单独核算。对各种专项资金的管理使用及效益情况,已成为社会比较关注的问题。审计人员应按照各种专项资金支出的安排计划,关注计划的执行情况;按照资金用途关注资金投向是否符合产业发展、环保等宏观政策要求;按资金使用的合规性,关注是否存在违规使用、截留挪用、贪污私分等问题。通过调查问卷、统计分析等方法,结合不同的专项支出实际情况与绩效目标进行对比,从项目的经济性、效率性、效益性和可持续性等方面进行量化、具体分析,评价专项资金的使用是否符合国家大政方针,在稳增长、调结构、惠民生等方面是否收到预期效果,揭示出各专项资金的投入在当地民生、惠民方面的作用、效果以及存在的问题,评价取得的经济效益、社会效益和环境效益,对领导干部做出客观评价。四是园区、基础设施建设和拆迁补偿资金拨付情况。对于乡镇来说,发展园区、本地基础设施建设对促进当地的经济发展有很大促进作用,而建设需用占用村或者农户的土地,拆迁补偿资金的拨付情况是群众最为关心的问题。在绩效审计方面,主要抓住投资决策、建设管理、资金使用和投资效果等四个环节。一是在投资决策方面,看园区、基础设施建设,新农村建设以及农村公益事业的投入等是否有集体讨论,各项建设有无实行招投标、工程监理、完工决算等程序,是否关注社会效益,环境效益;二是在建设管理方面,部门内部是否有具体的建设项目计划安排、工程进度、技术监督、合同签订、竣工验收、专人负责等管理规定、外部是否有工程监理负责日常协调指挥督促考评和合同履行等管理规定。三是在资金管理使用方面,是否制定出基础设施建设资金管理的有关规定;在拨付资金时是否履行资金拨付程序,由施工方先提交拨款申请及监理单位、项目法人、建设主管部门等签字认可的资料和用款计划,并附工程建设进度情况,政府部门再按工程进度及时拨付资金,是否有定期与项目实施单位核对账目,使建设资金专款专用专账核算,防止滞留、挤占和挪用国家建设项目资金。四是在投资效果方面,对园区的建设是否依法获得环保部门的环境影响评价和严格执行“三同时”制度;对园区引进项目的选择是否坚持源头治理原则,对不符合环境保护标准和要求的建设项目不得引进,从源头阻止污染和破坏生态环境问题的出现;园区建成后,通过实地考察园区设施的利用效果,实际利用率占比、出售、租金的收取、分析园区建设的投资成本费用及偿债能力,还要向进驻园区的业主调查了解对园区建设各使用功能的满意度,做出客观评价,以期达到资源利用和投资效益最大化。五是债务负担增减变化及控制情况。一般地,乡镇政府所谓的债务是指账外欠付的各种款项,多以基建工程款为主。产生账外债务是财务管理混乱的一种表现,完全脱离了财务制度的有效监管,没有规范的举借计划,暗箱操作,随意性大、隐蔽性强,容易被个人长期占用、挪用,甚至贪污。在领导干部离任交接时往往以表格的形式对账外债务进行交接,这容易产生两个问题,一是欠款额不实,存在人为虚构现象;二是新官不理旧账,造成政府信用低下,欠款多年不清,而且由于不记账、又无账可核对,再加上多任领导在任时欠账的累积,导致借贷双方所提供的欠款数额不准确的现象时有发生。审计人员要做好对账外债务的审计调查,摸清债务底数,落实资金的真实性和完整性,提出改正建议,理顺补签欠款归还协议或合同,以法律的形式规范乡镇政府将所欠款项记录到账,按时结清,减少债务负担。同时要利用账内查阅、账外调查询问等方法,划分政府债务的构成情况,运用趋势分析法,将各年度债务数据比对,查看账内账外债务负担分别占财政收入和可用财力的比重,找出变化规律,分析影响债务增减的主要因素,提出防范和化解债务风险的对策性建议。对增加的债务资金使用的方向及效益情况进行调查评估,有无因为债务增加而导致社会不稳定因素增加,有无因搞面子工程、形象工程而形成损失浪费问题,债务的风险是否可控,对领导干部任职期间举借、使用和偿还政府性债务的效率性做出客观评价,为组织部门评价选用考核干部提供参考依据。六是财政财务收支及经济活动的真实合法效益情况。运用目标评价法,对各项经济指标实际完成情况与年初政府既定考核指标、年初预算进行比对,评价其产生的经济效益;通过走访入户了解各项补助、补贴、奖励等民生投入资金是否给群众带来实惠;通过现场查勘农村水库加固、排水沟、厕所改造、退耕还林、租赁企业场地等实际情况,评价出各专项资金使用的社会效益、环境效益情况。“三公经费”的支出是否超预算,对大额“三公经费”支出的去向,不仅查看会计资料,还要做具体调查,实行“跟踪问效问责”,评价出“三公经费”支出总额是否控制在全年预算总额的规模和比例中,对“三公经费”的绩效评价也是领导干部经济责任审计的一项重要内容。对往来资金的收回情况进行分析评价,运用审阅、函证或询问的方法,重点对长期挂账的大额往来资金,看其挂账时间长短,每年有几次催收,是否有往来账款的清理制度,有无考核和奖惩规定,未收回资金占应收资金的比重,分析往来账款管理使用的效率性。对固定资产管理制度是否执行到位,做到定期盘点,处置资产程序合规。会计出纳职责是否分离,现金是否妥善保管,有无定期盘点库存现金,白条借款多长时间归还,现金使用审批手续是否健全,现金内控制度的可信赖程度以及是否存在薄弱环节和失控点。通过对财政收支情况的绩效评价,揭示出内控管理中存在执行不到位、资产闲置、损失浪费等问题,影响财政资金的使用效益,进而对领导干部内部管理水平做出有效评价。

    三、审计制度上要促完善。一是建议研究出台《基层党政领导干部经济责任审计绩效考核操作指南》。经济责任审计结果是组织人事部门考核评价领导干部的重要依据,由于缺乏实绩效果的评价标准,缺乏一套定量、定性结合的、规范的便于操作的科学评价方法,审计机关提供的审计结果报告在绩效评价方面往往过于依赖被审计领导干部的个人述职报告或工作总结,对评价事项超出审计范围,缺乏评价证据,评价结果过于笼统、宏观,对问题方面评价出应负有的直接责任和主管或领导责任的轻重标准又难以确定,使得审计结果报告的运用效果不佳。建议经济责任审计联席办公室要发挥好协调作用,针对经济责任审计绩效评价中存在的问题、现状以及组织人事部门对审计结果报告的要求、达到的预期目标等方面展开调查论证,制定出适合基层经济责任审计的绩效评价操作指南,解决绩效审计无标准、笼统无说服力的瓶颈。二是创新审计结果报告。改变以往审计结果报告模式,减少专业术语变通俗化,按照“审什么评价什么”的原则,保持审计报告的评价内容与报告中的基本情况、问题反映的内容前后一致性,避免前后矛盾。在对领导干部综合评价具体责任的划分上,以简洁易懂的方式评价出合格、基本合格和不合格,这样有利于组织人事部门对当事领导的组织安排和处理,便于审计结果报告的充分运用。(赵丽)

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